«О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Группой экспертов Международного союза автомобильного транспорта (IRU), Координационного Совета профессиональных объединений такси субъектов Российской Федерации, профсоюзов таксистов, Общественных движений, подготовлено настоящее заключение по оценке регулирующего воздействия и анализу предпринимательских рисков, разработанного, согласно Поручению Аппарата Правительства Российской Федерации № П9-60181 от 09 декабря 2014 года, проекта поправок Правительства Российской Федерации к проекту Федерального закона № 472515-6 «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Уникальной особенностью такси во всем мире, которая отличает его от любого другого вида транспорта и требует специальных правовых подходов к регулированию и организации деятельности, является устная публичная форма договора на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров легковым такси. В связи с этой особенностью для защиты прав потребителя услуги такси государство должны предъявлять не только требования к особому оснащению транспортных средств такси и его выделению из транспортного потока, другим требованиям безопасности перевозки, но и учитывая современные реалии - специальные требования к диспетчерским центрам вызова такси.

К сожалению, в настоящее время, органы законодательной и исполнительной власти воспринимают деятельность такси исключительно как рынок перевозки пассажиров, не учитывая наличие субрынков такси.

Деятельность легкового такси в Российской Федерации регулируется следующими Федеральными законами и Постановлениями Правительства Российской Федерации:

- «Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)», № 51-ФЗ от 30.11.1994;

- «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», № 259-ФЗ от 08.11.2007;

- «Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Постановление Правительства Российской Федерации № 112 от 14.02.2009.

Законодательством Российской Федерации, устанавливающим общие принципы функционирования автомобильного транспорта определенны два способа заключения договора на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров легковым такси:

1. Заключение договора фрахтования непосредственно с водителем такси, на стоянке либо при остановке такси на улице.

2. Заключение договора фрахтования с диспетчерским центром с использованием любых видов связи.

Современные реалии и структура региональных рынков такси Российской Федерации характеризуется отсутствием крупных предприятий – таксопарков. В сложившихся экономических условиях наиболее целесообразным для бизнеса является преобладание водителей-индивидуальных предпринимателей, собственников транспортных средств, получающих заказы от диспетчерских центров и мобильных приложений.

Исходя из этого, участниками рынка такси – субъектами бизнеса такси являются:

1. Организации и предприниматели, владеющие транспортными средствами такси и осуществляющие деятельность по перевозке пассажиров легковыми такси.

2. Диспетчерские центры и мобильные приложения по вызову такси, осуществляющие прием заказов на предоставление транспортного средства – легкового такси с помощью любых видов связи, и их передачу непосредственным исполнителям перевозки.

Условно можно разделить участников рынка – субъектов бизнеса такси на «перевозчиков» и «операторов такси», но при этом, и те и другие, с точки зрения гражданско-правового законодательства, осуществляют деятельность такси путем заключения договора фрахтования на предоставление транспортного средства такси для перевозки пассажиров.

В гражданско-правовом законодательстве Российской Федерации этот вопрос юридически решен следующим образом – введением понятия фрахта транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа:

Фрахтовщик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору фрахтования обязанность предоставить фрахтователю всю либо часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозок пассажиров и багажа.

Фрахтователь - физическое или юридическое лицо, которое по договору фрахтования обязуется оплатить стоимость пользования всей либо частью вместимости одного или нескольких транспортных средств, предоставляемых на один или несколько рейсов для перевозок пассажиров и багажа.

При этом организации и предприниматели, владеющие транспортными средствами такси и осуществляющие деятельность по перевозке пассажиров легковыми такси и «Операторы такси», согласно российскому законодательству, являются фрахтовщиками, то есть осуществляют деятельность транспорта.

Между тем, рассматриваемый проект поправок, в нарушение Федеральных законов, устанавливающих общие принципы функционирования автомобильного транспорта, вводит понятие «Под лицами осуществляющими прием и (или)? передачу заказов на перевозку пассажиров и багажа легковым такси (диспетчерские, операторские и иные? службы заказа), понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие в собственности, или на ином законом основании транспортные средства, осуществляющие предоставление услуг информационного характера по приему заявок на перевозку пассажиров и багажа легковым такси для последующей передачи заказов фрахтовщику, имеющему действующее разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси с использованием любых средств связи».

Таким образом, полностью повторяя определение «фрахтовщик», тем не менее, в рассматриваемом проекте деятельность диспетчерских служб выводится из-под действия транспортного законодательства в сферу «предоставления услуг информационного характера», тем самым фактически выводится из гражданско-правового оборота сторона договора фрахтования легкового такси, установленная федеральным законодательством.

Учитывая сложившуюся практику функционирования региональных рынков такси, технологические особенности, стандарты делового оборота, особенности осуществления государственного регионального контроля в сфере деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, существующую мировую практику, это приведет к следующим негативным явлениям:

- Диспетчерские центры полностью освобождаются от ответственности по фактически заключаемому ими договору фрахтования, в первую очередь - ответственности за причиненный ущерб жизни и здоровью пассажиров. Ответственность фрахтовщика установлена ст. 36 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ. Предлагаемым проектом она полностью перекладывается на водителя транспортного средства. Учитывая, что такси – единственный вид транспорта в Российской Федерации, который не подлежит обязательному страхованию ответственности перевозчика за ущерб жизни и здоровью пассажиров, а компенсация по ОСАГО не покрывает даже частично возможный ущерб – это серьезно отобразится на законных интересах пассажиров, поскольку получение компенсации с физического лица всегда вызывает затруднение.

- Согласно действующему законодательству, как сторона договора фрахтования, фрахтовщики принимающие заказы фрахтователя с помощью любых средств связи, устанавливают тарифы на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа легковым такси. Выведение их из-под действия транспортного законодательства, предлагаемое в проекте, означает, что диспетчерские центры юридически лишаются этого права. Служба вызова такси будет вынуждена превратится в «доску объявлений», с тысячами разных тарифов водителей, что является абсурдом и автоматически выводит ее из-под действия норм рассматриваемого проекта. Реализовать подобную схему работы в соответствии с проектируемыми нормами технически невозможно, фактически диспетчерские центры будут работать по прежней схеме, устанавливая тарифы, уже на незаконных основаниях.

- Выведение деятельности фрахтовщиков принимающих заказы фрахтователя с помощью любых средств связи из деятельности такси в «предоставление услуг информационного характера», приведет к законодательному закреплению недобросовестной конкуренции, основанной на постоянном снижении цены предоставления транспортного средства для перевозки пассажиров легковым такси на региональных рынках такси. Уже на законном основании - не неся расходов на организацию производственных процессов перевозки и обеспечение безопасности, диспетчерские центры будут конкурировать путем снижения цены, манипулируя массовостью заказов. Однако даже увеличение количества выполненных заказов при условии снижения тарифа уменьшает прибыль и соответственно возможность выполнять требования государства при перевозке легковым такси. Так, например, если тариф уменьшить на 23%, то при условии постоянного процента на затраты – 50% от выручки (а в транспорте это условно можно считать так, потому что затраты зависят от пробега и стоимость поездки считается от пробега), то что бы увеличилась прибыль выручку нужно увеличить как минимум на 85%.

- Выведение деятельности фрахтовщиков принимающих заказы фрахтователя с помощью любых средств связи из деятельности такси в «предоставление услуг информационного характера», приведет к правовому вакууму в регламентации порядка заключения договора фрахтования путем принятия заказа фрахтователя с помощью любых средств связи, изложенных в «Правилах перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Постановление Правительства Российской Федерации № 112 от 14.02.2009. В частности, снимет с диспетчерских центров обязанность по ведению журнала учета принятых заказов, установленную пунктами 104 и 105 Правил. Отсутствие субъекта права, обязанного вести учет принятых заказов фрахтователя сделает невозможным осуществление государственного регионального контроля деятельности такси уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, имеющем полномочия по контролю за соблюдением Правил перевозки пассажиров и багажа легковыми такси. Кроме того, это означает лишение полномочий субъекта Российской Федерации, по организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, в части принятия законов и других нормативно-правовых актов, регламентирующих данные полномочия, так как «предоставление услуг информационного характера» не является видом деятельности, создающем потенциальную опасность для жизни и здоровья пассажиров.

- Учитывая особенности осуществления государственного регионального контроля в сфере деятельности такси и контроля, осуществляемого ГИБДД в процессе осуществления перевозки легковым такси, вызывают сомнения перспективы применения проектируемой проектом административной ответственности в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих «предоставление услуг информационного характера» - выделить из потока нелегальное такси, работающее по заказу из мобильного приложения либо диспетчерского центра, не имеющее опознавательных знаков фактически невозможно. Уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный региональный контроль, как правило, ограниченны в кадровых ресурсах для эффективной организации работы. Методы контрольных закупок требуют привлечения серьезных ресурсов и дают на практике ограниченный результат. При этом рассматриваемым проектом не предусматривается ведение региональных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих «предоставление услуг информационного характера», следовательно, подобные услуги может оказывать кто угодно, а учитывая современное развитие информационных технологий диспетчеризации такси – осуществлять подобную деятельность из любого государства мира, без малейшего риска быть привлеченным к проектируемой административной ответственности. Предлагаемый в проекте размер административного штрафа за передачу принятого заказа лицу, не имеющему разрешение на перевозку пассажиров и багажа легковым такси – ничтожно мал для, например, транснациональной корпорации UBER, работающей в настоящее время в Москве с нарушениями действующего законодательства, организуя фактически деятельность по перевозке пассажиров легковыми такси обычными автомобилями. Он даже меньше чем проектируемый административный штраф на физическое лицо за отсутствие разрешения.

Учитывая вышеизложенные факторы, только выведение субъектов транспортного права, деятельность которых четко регламентирована действующим Федеральным законодательством, в сферу «юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих «предоставление услуг информационного характера», приведет к еще более широкому развитию нелегального извоза, дальнейшему снижению безопасности и качества услуги перевозки легковыми такси, банкротству таксомоторных компаний, социально-экономическим последствиям.

В настоящее время, такси, как вид автомобильного транспорта, является своего рода «полигоном» для внедрения информационных технологий на транспорте, при этом появляются новые виды услуг для населения, отрабатываются технологии использования персональных данных пассажиров в маркетинге и других целях, включая политические.

Так, к транснациональной интернет - корпорации UBER, оказывающей в России услуги по перевозке пассажиров легковыми автомобилями «не такси», с марта 2015 года добавилась социальная сеть Фейсбук, предложившая своим зарегистрированным пользователям использовать собственное приложение по «вызову такси» в Москве и Санкт-Петербурге. Обслуживать эти вызовы будут диспетчерские центры, привлекающие для исполнения заказов обычные легковые автомобили.

В проектируемых поправках к законопроекту содержится целый ряд взаимоисключающих, противоречащих друг другу и федеральному законодательству (включая Конституцию Российской Федерации) норм.

Пунктом 12 поправок предлагается «в тексте законопроекта заменить понятие перевозчик на понятие фрахтовщик» - однако, простая замена понятий в законопроекте, входит в противоречие с «Гражданским кодексом Российской Федерации», № 51-ФЗ от 30.11.1994 и «Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», № 259-ФЗ от 08.11.2007, в части определения основных понятий. В частности, согласно федеральному законодательству права и обязанности фрахтовщика возникают не при юридическом факте получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем «разрешения на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси», а при «принятии на себя по договору фрахтования обязанности предоставить фрахтователю всю либо часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозок пассажиров и багажа».

Таким образом, юридический факт получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем «разрешения» - не является юридическим фактом получения прав и обязанностей фрахтовщика.

Пункт 4 поправок к законопроекту «Государственная услуга предоставляется заявителю на бесплатной основе» - устанавливает бесплатную основу выдачи разрешений на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, при этом, в проектируемой статье 5 поправок к законопроекту, вводится норма о выдаче разрешений по результатам аукциона.

Пунктом 7 проекта поправок к законопроекту вводится требование «легковое такси должно иметь регистрационный знак установленного типа», что дублирует обязательные требования Государственного стандарта РФ ГОСТ Р 50577-93 Знаки государственные регистрационные транспортных средств. Типы и основные размеры. Технические требования. (Изменение № 4 ГОСТ Р 50577-93, введенным в действие приказом Госстандарта России от 23 августа 2013 года).

Подпунктом «г» пункта 7 поправок, предлагается дополнить законопроект частью 3 следующего содержания: «Нормативно-правовым актом Субъекта Российской Федерации может быть разработан стандарт предоставления услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, устанавливающий основные требования к качеству предоставления услуги, в том числе к количеству посадочных мест в транспортном средстве, используемом для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, его соответствие определенному экологическому классу, требований безопасности и комфорта, профессиональной подготовке водителей, структуре тарифа».

Представляется, что данная норма:

а) ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения в части принятия нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации. Из проектируемой нормы непонятно в каком виде субъект Российской Федерации будет принимать «стандарт» - законом субъекта РФ, либо постановлением высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации, относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (подпункт 12 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ). При этом по указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 5 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ).

Конституционный суд Российской Федерации, в своем постановлении № 16-П от 13 июля 2010 года, подтвердил правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, если:

- Не заставляют субъектов предпринимательской деятельности получать документы, не предусмотренные федеральным законодательством;

- Введение данных норм создает равные условия для участников рынка таксомоторных услуг и направлены на защиту добросовестной конкуренции.

Что касается принятия субъектом Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил организации транспортного обслуживания населения, согласно статье 26 Федерального закона № 184-ФЗ, административная ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации может быть установлена законом субъекта Российской Федерации в случае, если она не установлена федеральным законом.

б) Кроме того, введение требований к легковому такси (в части количества посадочных мест, экологического класса) – это компетенция Федерального закона, а не субъектов Российской Федерации.

В пункте 13 поправок к законопроекту предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс), статьей 14.1.3, которая устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым транспортным средством водителем, не имеющим разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси. За повторное совершение данного правонарушения в качестве административного наказания предусматривается наложение административного штрафа на водителя в размере тридцати тысяч рублей с лишением права управления транспортными средствами на срок от трех до шести месяцев. Следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 3.8 Кодекса лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права, в частности, лишение права управления транспортными средствами, устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом.

Порядок пользования правом управления транспортными средствами не имеет прямого отношения к осуществлению предпринимательской деятельности, данная проектируемая норма на наш взгляд, нарушает Конституционные права граждан.

При этом для других видов транспорта, в качестве подобной меры (за работу без лицензии), за повторное нарушение предусмотрена административная ответственность в виде конфискации транспортного средства.

Вывод:

Представленный проект поправок Правительства Российской Федерации к   проекту Федерального закона № 472515-6 «О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», разработанных согласно Поручению Аппарата Правительства Российской Федерации № П9-60181 от 09 декабря 2014 года – содержит большое количество противоречий, неточностей в использовании основных понятий, применяемых законодательством Российской Федерации, ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного регионального контроля в сфере деятельности такси и организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, проектируемые нормы нарушают общие принципы функционирования автомобильного транспорта в Российской Федерации и Конституционные права граждан.

В проекте поправок и в самом законопроекте не изложены системно нормы, регулирующие деятельность такси в Российской Федерации – ни нормы, регулирующие собственно перевозку пассажиров и багажа легковыми такси, ни нормы, регулирующие деятельность по приему заказов с помощью любых видов связи диспетчерскими центрами и мобильными приложениями по вызову такси.

Поправки и сам законопроект не учитывают мирового опыта законодательного регулирования такси, в условиях, когда изменившееся под влиянием новых технологий структура бизнеса такси требует новых законодательных подходов.

Как поправки, так и сам законопроект, имеют ярко выраженную концептуальную направленность – перекладывание всей ответственности на водителя легкового такси, при полном освобождении от нее организаторов перевозки – диспетчерских центров и мобильных приложений по вызову такси.

Принятие предлагаемых поправок к законопроекту приведет к росту негативных социально-экономических последствий для отрасли, вплоть до исчезновения такси как отдельного вида автомобильного транспорта, путем его замещения перевозками частными легковыми автомобилями, через системы вызова транспортного средства в интернете.

Координационный Совет профессиональных объединений такси в РФ